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17 janvier 2010

Décentralisation : Une répartition des compétences pas si claire que ça… (1/4)

Dans l'esprit des lois de 1982 et 1983, la décentralisation devait se traduire par la répartition entre les collectivités locales de « blocs de compétences homogènes ». C'est ainsi que la région devait assumer un rôle de programmation, de réflexion et d'impulsion en matière de planification, d'aménagement du territoire et de développement économique. Le département devait se consacrer aux missions de solidarité (action sanitaire et sociale, équipement rural) et la commune aux missions de proximité (urbanisme, équipements de proximité).

 

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En réalité, c'est un choix différent qui s'est imposé, celui du transfert par catégorie ou niveau de collectivités. Le domaine des transports collectifs répartis entre régions, départements, communautés d'agglomérations et communes ou celui des équipements scolaires du second degré, partagés entre départements et régions, en sont le témoignage.

 

Les lois de 2003 et 2004 (dites « acte II de la décentralisation ») avaient pour objectif de clarifier le paysage institutionnel français et les compétences attribuées à chaque collectivité. Il s'agissait de transférer de nouvelles compétences de l'Etat vers les collectivités afin de compléter et de  rationaliser les « blocs de compétences » (voir tableau ci-après).

 

 

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Mais il suffit de considérer la répartition des compétences entre catégories de collectivités pour constater que la situation préexistante à 2003-2004 n'a pas été corrigée, voire s'est aggravée. Quelques exemples :

•1.     Education Nationale

Loin d'avoir été clarifiée, la répartition se rigidifie dans un système de partage horizontal où le contenu des enseignements et les recrutements des professeurs appartiennent à l'Etat, la construction et l'entretien des écoles aux communes, la construction et l'entretien des collèges aux départements, la construction et l'entretien des lycées aux régions, la construction et l'entretien des universités à l'Etat, étant précisé que sur ce dernier point, les collectivités territoriales participent de longue date à cette compétence par le biais des contrats de plan puis des contrats de projets Etat-régions.

 

L'article 82 de la loi du 13 août 2004 confie aux départements et aux régions de nouvelles missions en matière d'éducation, à savoir l'accueil, la restauration, l'hébergement, l'entretien général et technique des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE).

 

Tous les agents travaillent désormais pour le compte des régions en charge des lycées et des départements en charge des collèges qui « assurent le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et des services (TOS) exerçant leur mission dans les établissements scolaires... ».

 

S'agissant des établissements constitués à la fois d'un lycée et d'un collège, la loi prévoit qu'une convention soit conclue entre la région et le département pour déterminer celle des deux collectivités qui assure le recrutement et la gestion des personnels. Cette disposition n'a pas contribué à clarifier la situation...

 

Dans certaines régions, une réflexion a été menée entre conseil régional et conseils généraux pour envisager la création d'une structure chargée de la gestion de ces personnels (sous forme par exemple d'établissement public administratif ad hoc) afin de conserver une certaine unité à celle-ci, mais surtout mutualiser les coûts de gestion dont inévitablement les charges fixes (renforcement des directions des ressources humaines de chaque collectivité attributaire) allaient être multipliées par autant de collectivités. L'exemple de la Haute- Normandie reste à cet égard très spécifique. En Haute-Normandie, les trois collectivités gérant des personnels de l'éducation nationale (région et départements de la Seine-Maritime et de l'Eure, dénommés familièrement le "276") se sont engagées dans une action déterminée de mutualisation des tâches de gestion, donc des charges financières qui s'y attachent.

La région apporte dans le cadre de cette organisation une réponse à une question de cohérence régionale qui se pose sur l'ensemble du territoire, dans des proportions variables, dont les deux principaux paramètres sont le niveau des rémunérations indemnitaires, mises en place avant l'intégration des TOS, et les choix politiques effectués par l'assemblée régionale.

De telles structures demeurent de fait l'exception. L'argument utilisé pour ne pas les mettre en place est qu'il n'est pas souhaitable de créer une entité intermédiaire entre employeurs et personnels et qu'il est difficile d'en déterminer les règles de gouvernance.

 

La logique de transfert des personnels TOS a eu pour inconvénient d'accentuer l'éclatement institutionnel de l'immobilier de l'enseignement du second degré, qui aurait pu être unifié au sein de l'un ou l'autre échelon de collectivités attributaires, de façon à simplifier alors la répartition des compétences en ce domaine avec seulement trois intervenants correspondants aux trois niveaux d'enseignement : primaire, secondaire et supérieur.

•2.     Action sociale

Dans son rapport annuel 2007-2008 sur les politiques sociales décentralisées, l'Inspection générale des affaires sociales relève à ce sujet : « Un premier niveau d'analyse confirme le constat de l'enchevêtrement des acteurs en matière d'aides et d'action sociales », l'illustrant dans le domaine des personnes âgées et handicapées : « Le partage des responsabilités reste très complexe, car il associe de très nombreux acteurs et fractionne les responsabilités ». Le même document note cependant qu'« en définitive l'imbrication souvent dénoncée est sans doute inévitable, ce qui conduit à s'interroger plus avant sur la pertinence du concept de bloc de compétences dans ce domaine. »

 

En effet le réalisme conduit plutôt à rechercher des périmètres possibles de compétences homogènes sans embrasser la totalité du champ des compétences sociales. Les dispositions de la loi du 13 août 2004 tendent en ce sens. Si la loi était allée jusqu'au bout de la logique de bloc de compétences, il aurait fallu accorder des pouvoirs de modulation des politiques et des prestations, actuellement de rang national, aux collectivités, principalement aux départements, ce qui ne semblait pas répondre aux attentes d'un corps social très attaché à une cohésion nationale reposant sur le principe d'égalité.

 

La loi a incontestablement cherché à apporter plus de cohérence dans l'organisation des politiques sociales par l'article 49 : « le département définit et met en œuvre la politique d'action sociale en tenant compte des compétences confiées aux autres collectivités territoriales ainsi qu'aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire. » et l'article 50 : « le schéma départemental de l'organisation   sociale  et  médico-sociale  est   adopté  par  le  conseil général ». De même l'article 56 dispose : « qu'il met en œuvre l'action sociale en faveur des personnes âgées ».

 

Le rôle de chef de file est ainsi reconnu aux départements, de façon assez ambivalente entre renforcement de ses compétences et reconnaissance de la nécessité de les coordonner avec d'autres acteurs. Pourtant, la loi n'a pas reconnu aux départements une exclusivité de compétences en matière d'action sociale, permettant ainsi aux échelons communaux et intercommunaux de continuer à mener des actions sociales facultatives, le plus souvent liées à l'urgence sociale.

 

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, le rapport de décembre 2007 du groupe de travail présidé par le sénateur Alain Lambert sur les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales rappelle que « le système de la loi du 13 août 2004 est plutôt un échec et n'a pas mis fin aux doublons que constituent les CCAS, les CIAS et les services sociaux des départements. En outre si le schéma social du département était prescriptif, la coordination deviendrait une obligation ». Le rapport de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, présidée par Jean-Luc Warsmann, souligne pour sa part que : « l'expérience de chef de file n'ayant pas été concluante, la solution d'accorder au département une compétence exclusive en matière d'action sociale s'accorde avec le souhait de rationaliser et spécialiser les échelons territoriaux», ce qui ne devrait pas exclure la possibilité de déléguer à l'échelon communal l'instruction des demandes d'aides sociales.

07:14 Publié dans Actualités, Economie, Politique | Lien permanent | Commentaires (0) | Tags : décentralisation | | |  Facebook | | |

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