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27 janvier 2010

Décentralisation : Des ressources disparates pour une autonomie financière artificielle…(2/4)

Pour accompagner l'acte I de la décentralisation, la loi du 7 janvier 1983 a transféré, à compter du 1er janvier 1984, aux départements et aux communes le produit des droits d'enregistrement sur les mutations immobilières à titre onéreux (DMTO) et la taxe de publicité foncière et aux régions le produit de la taxe sur les cartes grises. Si le taux des DMTO n'est pas modulable, sauf à la baisse, par ces collectivités, son rendement est en revanche localisable, car assis sur les transactions réalisées sur leur ressort territorial. Quant aux taux sur les cartes grises, ils sont modulables par les conseils régionaux.

 

Ainsi, des transferts de fiscalités partiellement modulables et localisables ont déjà été effectués mais sans les fractionner. En outre, le rapport entre le produit de ces impôts et le coût des transferts n'a jamais été évalué et n'avait pas pour fondement la compensation intégrale des charges des collectivités locales.

 

Le contexte change lors de l'acte II de la décentralisation. Il revient aux pouvoirs publics de combiner la nature des ressources transférables qui doivent devenir des ressources propres des collectivités avec un niveau de rendement garantissant une compensation intégrale des charges décentralisées, l'ensemble ayant pour but de respecter les ratio d'autonomie financière et en l'occurrence fiscale établis en 2003. Au sens de la Constitution et de la loi organique du 22 juillet 2004, un impôt national fractionné répond à ces critères à condition que la loi puisse « déterminer par collectivité le taux ou une part locale d'assiette ».

 

Il a donc été décidé de financer la décentralisation par le fractionnement d'impôts qui restaient nationaux, dispositif plus commode qu'un reclassement de fiscalité entre l'Etat et les différents niveaux de collectivités, c'est-à-dire un véritable transfert fiscal. Deux prélèvements sont concernés ; la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et la taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA) dont les produits dépassent amplement le coût estimé en 2004 de la décentralisation de 8 milliards. Ce choix avait déjà été fait pour compenser le transfert du RMI, en accordant une quote-part de TIPP aux départements.

 

La loi de finances initiale pour 2005 attribue ainsi aux régions une fraction du tarif de la TIPP et aux départements une fraction de taux de la TSCA, limitée à l'assiette des contrats d'assurance pour les véhicules terrestres à moteur. Ces fractions doivent évoluer chaque année en loi de finances pour s'ajuster aux dépenses transférées.

 

Si, dans la forme, l'Etat respecte la définition des ressources propres, car il détermine annuellement par impôt et par collectivité une fraction de taux, donc un taux, cette fiscalité reste nationale car uniforme pour le contribuable et sur l'ensemble du territoire. Elle n'est fractionnée que pour la répartition de son produit et selon des paramètres exogènes à son assiette, à savoir le montant des compensations financières dues.

 

Pour les départements, le taux de TSCA n'est ni localisable, ni modulable. Depuis 2006, les régions sont bénéficiaires d'un produit calculé sur la base des consommations locales distinguant les différents tarifs qu'elles peuvent partiellement moduler, l'Etat compensant ces variations sur sa propre fraction afin d'en neutraliser l'effet pour les consommateurs. Ainsi l'assiette et le taux de la TIPP sont localisés pour les régions, sans pour autant être différenciés.

 

En outre, le choix fait n'a pas permis de spécialiser un impôt national par niveau de collectivité même si ce but a été recherché en 2004 en répartissant respectivement TSCA et TIPP entre départements et régions. En effet au titre de la décentralisation antérieure du RMI, les départements perçoivent également une part de la TIPP.

 

En raison de ce premier arbitrage, rattachant déjà la TIPP au niveau départemental, on est en droit de s'interroger sur le choix de retenir deux impôts comme base de la compensation de la décentralisation. Le produit de la seule TIPP est très supérieur au besoin estimé, soit 24 Md€ de rendement environ pour 13 Md€ à couvrir y compris le RMI. Il eût donc été possible, compte tenu de la redistribution déjà d'une fraction de la TIPP, de ne retenir que celle-ci pour financer la décentralisation.

 

Ainsi, malgré quelques aménagements en faveur de l'échelon régional qui lui accordent une certaine marge de décision, cette fiscalité fractionnée ne répond que de manière artificielle à l'exigence d'attribution de ressources propres pour compenser les charges transférées.

 

Depuis 2005, les fractions transférées de ces impôts ont crû en proportion des charges décentralisées au titre de la loi du 13 août 2004. La quote-part régionale de la TIPP est passée de 392 M€ en 2005 à 2,9 Md€ en 2008, la quote-part départementale de la TSCA de 126 M€ en 2005 à 2 Md€ en 2008. Cette montée en charge très rapide a exigé des ajustements permanents tant dans les lois de finances initiales que rectificatives en cours d'année.

 

Elle a surtout exigé des modifications du dispositif initial qui s'est avéré pour les conseils généraux insuffisant pour compenser les charges transférées. Le taux de TSCA sur les contrats pour les automobiles est de 18 %. C'est donc dans cette limite (sauf à augmenter le niveau de la taxe) que des fractions peuvent être attribuées aux départements. Ces parts vont vite augmenter; 0,9 % en 2005, 2 % en 2006, 8,7 % en 2007. En 2007 ce taux est corrigé et porté à 9 %. En 2008 la fraction représentative des charges est de 11,5 % de la taxe. Or, le rendement n'est plus suffisant malgré une progression dynamique de l'assiette dont les départements bénéficient chaque année. En effet une partie du produit de cet impôt a déjà été préemptée pour compenser à hauteur de 900 M€ les charges départementales au titre des services d'incendie et de secours (SDIS) et la disparition du produit de la vignette, soit 130 M€. La ressource étant épuisée, il a été nécessaire d'élargir l'assiette à d'autres risques, à savoir les contrats d'assurance sur « la navigation fluviale et maritime des bateaux de port ou de plaisance». Comme l'assiette sur ces contrats d'assurance « navigation » est insuffisante, il a fallu élargir l'assiette au risque « incendie », qui a en revanche un rendement fiscal trop important par rapport au besoin complémentaire de financement. Aussi cette nouvelle base fiscale n'a été prise en compte que très partiellement.

07:25 Publié dans Actualités, Economie, Politique | Lien permanent | Commentaires (0) | Tags : décentralisation | | |  Facebook | | |

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