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10 mars 2010

Décentralisation : pour une réforme globale, juste et solidaire

 

 

La décentralisation est un processus entamé il y a trente ans. Il a connu une accélération désordonnée à partir de 2003...mais ses modalités et ses résultats n'ont jamais été sérieusement évalués. Est-on sûr que la conduite décentralisée des politiques publiques est plus efficace ? Il est impératif que la gauche s'empare de ce sujet pour ne pas laisser le champ libre au gouvernement et surtout pour ne pas passer pour des partisans d'un statu-quo qui ne satisfait personne...

 

 

La décentralisation est censée être un facteur d'amélioration de la démocratie locale, en rapprochant les décideurs politiques des citoyens. Il serait ainsi plus facile pour les citoyens de « demander des comptes » aux élus. Or, qui connaît ses conseillers régionaux ? Dans les zones urbaines, qui connaît son conseiller général ? Dans une large mesure, les élections régionales et cantonales se jouent sur des enjeux nationaux (sanction du pouvoir national) ou pire, sur des questions de personnes (pro ou anti Frêche en Languedoc-Roussillon par exemple), tant les compétences des collectivités sont souvent floues pour les citoyens.

 

Pour que le citoyen s'implique vraiment et pleinement, il faudrait qu'il sache qui fait quoi, quels sont les vrais enjeux. Il est donc urgent de rationaliser les structures, de simplifier le financement et de préciser plus clairement les attributions de compétences. En fait la décentralisation doit être envisagée et évaluée au regard du seul critère qui vaille : l'intérêt général. Elle ne doit pas être un moyen pour l'Etat de se décharger de ses responsabilités comme c'est le cas depuis 2003. Bien sûr, il ne s'agit pas de procéder à des coupes sombres dans les budgets des collectivités. Il s'agit au contraire d'être particulièrement rigoureux sur la gestion de l'argent public pour ne pas prêter le flanc aux critiques de ceux dont l'objectif est la baisse aveugle des dépenses publiques.

 

Au-delà de l'autonomie financière des collectivités locales, il s'agit avant tout de mettre en avant l'égalité de traitement des citoyens sur l'ensemble du territoire national. Pour cela, il faut réformer radicalement le financement (ce qu'occulte complètement la réforme annoncée par le gouvernement), mutualiser les moyens et développer la péréquation (notamment la péréquation « horizontale », entre collectivités).

 

Le système actuel de financement est manifestement à bout de souffle : impôts locaux obsolètes et inégalitaires, transferts de fiscalité nationale instables et opaques (TIPP, DMTO, TSCA...). Pourquoi ne pas purement et simplement supprimer les impôts locaux (65 milliards d'€) ? Pourquoi ne pas faire reposer le financement des collectivités sur une fraction de l'impôt sur le revenu rendu plus progressif et débarrassé de ses niches fiscales (70 milliards d'€) ? Ce financement pourrait être complété (à part égale) par une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et éventuellement une fraction de la TVA. Dans une certaine mesure, les collectivités pourraient moduler les paramètres de cette fiscalité.

 

Pour mutualiser les moyens, le plus évident serait sans doute de regrouper les régions et les départements. Il ne s'agit pas de supprimer les départements en tant qu'entités administratives, mais de regrouper les budgets et les effectifs dans une même entité, mieux à même d'envisager des schémas globaux en matière de transport, d'action sociale, de voirie et d'équipements scolaires du second degré... Cela permettrait aussi à ces entités d'atteindre une masse critique (de l'ordre de 5 à 6% du PIB régional, comparable aux Länder allemands) qui leur permettrait de vraiment jouer le rôle de stratège théoriquement dévolu aux régions.

 

Au niveau du secteur communal (communes et groupements), il faudrait entamer un programme volontariste de rationalisation en supprimant les différents syndicats (SIVOM, SIVU...) dont les compétences doivent être reprises par les communautés de communes (enlèvement et traitement des ordures ménagères, assainissement, éclairage public...). Rappelons que le secteur communal représente aujourd'hui plus de la moitié des dépenses des collectivités locales, alors que les régions en sont à moins de 15%. Dans ces conditions, il est impératif que l'intercommunalité joue un rôle de mutualisation aujourd'hui largement insuffisant. La Cour des Comptes indique d'ailleurs à ce sujet : « Les travaux des juridictions financières sur l'intercommunalité, qui se sont poursuivis en 2008, ont ainsi confirmé que la généralisation d'un double niveau d'administration des services publics de proximité s'accompagnait d'un surcroît de personnel, rémanent dans les communes, émergeant dans les intercommunalités. »

 

Concernant la péréquation, il faudrait mettre en place un fonds de péréquation interrégional, abondé par les régions riches  et l'Etat, au profit des régions défavorisées. Dans chaque région, un fonds de péréquation intrarégionale favoriserait l'égalité entre intercommunalités. Il serait possible de moduler la péréquation en fonction de critère tels que :

  • la construction de logements sociaux
  • la conduite de projet d'économie d'énergie
  • le développement des transports en commun
  • la limitation de l'étalement urbain
  • ...

Les collectivités s'engageant dans ce type de projets verraient leur financement abondé au-delà de la normale. De plus, une péréquation efficace permettrait aux collectivités d'obtenir les moyens financiers pour assumer leurs compétences, limitant ainsi le recours aux financements croisés.

 

Des communes pour la proximité, des intercommunalités pour la mutualisation des moyens, des régions « dopées » pour l'aménagement du territoire et le développement économique...Cette nouvelle forme de décentralisation reposerait toujours sur 3 niveaux, comme dans la plupart des pays européens, mais serait sans doute plus adaptée à l'évolution des territoires.

 

PP

07:54 Publié dans Actualités, Economie, Politique | Lien permanent | Commentaires (0) | Tags : décentralisation | | |  Facebook | | |

08 mars 2010

Décentralisation : un processus inachevé aux enjeux multiples

 

 

En ces périodes de débat sur la réforme des collectivités territoriales et de campagne électorale pour les régionales, intéressons-nous aux enjeux et problématiques liés à la décentralisation. Depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, la décentralisation s'inscrit désormais dans les « gènes » de la République Française. L'article 1er de la Constitution a été modifié : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée»

 

 

Mais le processus de décentralisation, tel qu'il a été conduit depuis près de trente ans, amène un certain nombre de remarques et de questions.

 

Des régions insuffisamment dimensionnées

 

Tout d'abord, il est permis de s'interroger sur l'efficacité du rôle de « chef de file » des régions en matière d'aménagement du territoire. Il y a à cela au moins deux raisons. La première d'entre elles est l'insuffisance des moyens budgétaires et humains. Les régions représentent environ 13% des quelque 200 milliards d'€ de dépense des collectivités locales (contre plus de la moitié pour les communes et leurs groupements) et emploient seulement 1% des effectifs de la fonction publique territoriale... Alors que le budget d'un Land allemand représente plus de 8% du PIB régional, celui d'une région française dépasse à peine 1%...Ensuite, il y a le principe constitutionnel d'interdiction de tutelle d'une collectivité sur une autre. Ainsi les schémas régionaux ne sont pas contraignants pour les départements et les communes.

 

A contrario, il faut souligner le poids du « secteur communal » (communes et groupements de communes) qui représente plus de la moitié des dépenses totales des collectivités locales. Il est particulièrement « émietté » puisqu'il est composé de 36 682 communes, 2601 groupements de communes à fiscalité propre et plus de 15 600 syndicats. Parmi les communes, la moitié compte moins de 400 habitants et seules 10% comptent plus de 2500 habitants... En moyenne, une commune de 400 habitants dispose d'un budget d'environ 250 000 € : pas de quoi envisager des travaux pharaoniques ! Même si les 951 communes de plus de 10 000 habitants réalisent près de la moitié du total des investissements du secteur communal, il n'est pas sûr qu'un tel émiettement contribue à rationaliser la dépense publique. D'autant plus que l'intercommunalité n'a pas eu un effet de mutualisation important (notamment en matière d'effectifs).

 

Une répartition des compétences pas si claire que ça...

 

En vertu de la clause générale de compétences, toute collectivité locale peut agir dans tout domaine présentant un intérêt local (communal, départemental ou régional selon les cas), alors même qu'aucun texte particulier ne serait venu lui reconnaître de vocation à traiter la matière. En pratique cela peut être la meilleure et la pire des choses. La meilleure, lorsqu'une collectivité intervient pour pallier les déficiences de l'Etat. La pire, lorsque cela conduit à un enchevêtrement d'acteurs sur un même domaine (l'action sociale par exemple). La clause générale de compétences pourrait être remise en cause, à la double condition de mieux répartir les compétences entre collectivités et de donner à la collectivité en charge d'un domaine les moyens financiers de son action.

 

Répartition des compétences et autonomie financière, voilà bien deux sujets épineux !

 

Dans l'esprit des lois de 1982 et 1983, la décentralisation devait se traduire par la répartition entre les collectivités locales de « blocs de compétences homogènes ». La loi du 13 août 2004 avait pour objectif de transférer de nouvelles compétences de l'Etat vers les collectivités afin de compléter et de  rationaliser les « blocs de compétences ».

 

Le domaine des transports collectifs répartis entre régions, départements, communautés d'agglomérations et communes ou celui des équipements scolaires du second degré (collèges et lycées), partagés entre départements et régions, témoignent du non-aboutissement de ce processus.

 

On pourrait citer également la décentralisation aéroportuaire (150 aérodromes civils) qui a abouti au transfert de certains sites à des régions, d'autres à des départements, d'autres encore à des communautés de communes ou à des communes. Il aurait pourtant paru plus logique de transférer ces équipements aux régions, en charge de l'aménagement du territoire.

 

Des ressources disparates pour une autonomie financière artificielle...

 

La loi organique du 29 juillet 2004 définit les critères d'autonomie financière pour les collectivités territoriales. Elle a arrêté comme ratio d'autonomie un seuil minimal de ressources propres (le niveau de 2003 a été retenu). Les ressources propres en question sont bien entendu les impôts locaux, mais la loi inclut également dans le total des fractions d'impôts d'Etat afin de rendre plus aisée l'atteinte du seuil...

 

Ainsi, en complément des impôts locaux, un ensemble d'impôts et de taxes est attribué au financement des collectivités locales : Droits de Mutation à Titre Onéreux (DMTO), Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP) et Taxe Spéciale sur les Contrats d'Assurance (TSCA) pour les départements, TIPP, Taxe sur les cartes grises pour les régions

 

Pour les départements et les régions, ces divers impôts et taxes représentent respectivement 29 et 32% des ressources de fonctionnement soit beaucoup plus que ... la taxe professionnelle !

 

Au final, l'autonomie financière des départements et surtout des régions apparaît bien fragile dans la mesure où les ressources fiscales de ces collectivités sont constituées pour une large part de fractions d'impôts nationaux (TSCA, TIPP) ou d'impôts sur lesquels elles n'ont pas de maîtrise (DMTO). Depuis 2005, les fractions transférées des impôts nationaux ont crû en proportion des charges décentralisées. La quote-part régionale de la TIPP est passée de 392 M€ en 2005 à 2,9 Md€ en 2008, la quote-part départementale de la TSCA de 126 M€ en 2005 à 2 Md€ en 2008. Cette montée en charge très rapide a exigé des ajustements permanents tant dans les lois de finances initiales que rectificatives en cours d'année.

 

Très clairement, la nécessité de « parer au plus pressé » pour tenter d'assurer la compensation des charges transférées (qui est un principe constitutionnel) a prévalu sur la recherche de ressources fiscales réellement autonomes pour les collectivités. On atteint sans doute les limites d'un mode de financement qui conduit à l'émiettement d'impôts nationaux sans réelle cohérence et à une «course poursuite » entre les collectivités et l'Etat. Pour s'en convaincre, il suffit de constater la multiplication des contentieux liés au RMI et à l'APA entre l'Etat et les départements, transformés en « guichets sociaux » pour des prestations dont les modalités ne sont pas de leur ressort.

 

Des inégalités entre territoires...

 

Avec la décentralisation l'action publique est censée mieux s'adapter aux besoins réels des usagers, les décisions étant prises au plus près du terrain. Elle gagne également en transparence, les citoyens étant mieux à même d'en identifier le responsable et de lui demander des comptes. Mais en confiant une part croissante de l'action publique aux collectivités, on prend aussi le risque que les politiques soient menées différemment d'un territoire à l'autre. D'autre part, une gestion décentralisée de l'action publique entraîne nécessairement des « déséconomies » d'échelle.

 

Par ailleurs, les collectivités n'ont pas toutes les mêmes moyens financiers pour mener à bien leurs politiques et sont parfois contraintes de procéder à des arbitrages délicats.  En 2007, le potentiel fiscal des régions métropolitaines variait de 74 €/habitant pour la Corse à 131,9 €/habitant pour la Haute-Normandie. Et les disparités sont encore plus fortes entre départements.

 

Toutes les collectivités n'ont pas non plus les mêmes charges à assumer, en fonction des populations qu'elles rassemblent. Cela implique des niveaux de dépenses très différents, selon les collectivités, dans les domaines d'action pour lesquels elles sont compétentes. Ainsi, en 2007, le département des Bouches du Rhône a consacré 25,5% de ses dépenses de fonctionnement au RMI, contre 6,3% pour la Mayenne. En 2007, le département de la Creuse a consacré 19,2% de ses dépenses de fonctionnement à l'APA, contre 5% pour l'Essonne.

 

Inégalités de ressources propres et inégalités de charges : si chaque territoire devait se contenter de ses propres ressources pour fonctionner, les collectivités les plus pauvres seraient contraintes soit de mettre en œuvre des services publics de mauvaise qualité, soit d'augmenter leurs impôts locaux. Ce qui contribuerait au passage à les appauvrir encore plus, car cela inciterait les entreprises et les individus installés sur ces territoires à les quitter.

 

Si l'on ne veut pas accroître les inégalités entre territoires, décentraliser davantage implique de renforcer les mécanismes de solidarité financière. Il s'agit de la « péréquation », qui peut être « verticale » ou « horizontale ». La péréquation verticale consiste, pour l'Etat, à concentrer une part plus importante de ses dotations sur les collectivités les moins riches. La péréquation horizontale repose sur le transfert d'une partie des ressources des collectivités les plus riches vers les collectivités démunies. En 2007, les dispositifs spécifiques de péréquation horizontale ont représenté...0,5% des dépenses des collectivités locales. En fait, ce rôle est joué par le système (national) de protection sociale qui est à l'origine de flux importants des régions riches, où les cotisants sont nombreux, vers les régions pauvres, où les allocataires se concentrent souvent.

 

Des vraies questions...

 

Faiblesse des régions, émiettement du secteur communal, répartition des compétences, autonomie financière, inégalités entre territoires, cohérence d'ensemble... La décentralisation induit des problématiques fondamentales et mérite mieux que la réforme superficielle proposée par Nicolas Sarkozy, qui occulte complètement la question du financement.

 

La gauche aurait tort de croire que défendre le statu-quo est satisfaisant. Il est impératif de proposer un nouveau modèle de décentralisation s'inscrivant dans un projet de société plus juste et plus solidaire. Quoiqu'il en soit, pour vraiment changer les choses, il faudra accéder au pouvoir national...Rendez-vous en 2012 !

 

PP

12:52 Publié dans Actualités, Economie, Politique | Lien permanent | Commentaires (0) | Tags : décentralisation | | |  Facebook | | |

07 février 2010

Décentralisation : Des régions insuffisamment dimensionnées…

Le faible niveau global de décentralisation en France résulte en particulier de l'extrême faiblesse du budget des régions. Alors qu'un Land allemand brasse en moyenne 8,4 % du PIB de sa région, un canton suisse 7 %, une région italienne 3,5 % et une région espagnole 2,6 %, une région française n'en gère que 1,21 %.

 

 

PIB

Dépenses réelles totales (DRT)

 DRT / PIB

Régions (en 2007)

en millions

en millions

 

 

d'euros

d'euros

 

Alsace

49 824     

729     

1,46%

Aquitaine

85 861     

946     

1,10%

Auvergne

33 069     

590     

1,78%

Bourgogne

42 422     

624     

1,47%

Bretagne

81 952     

955     

1,17%

Centre

66 339     

882     

1,33%

Champagne-Ardenne

36 648     

528     

1,44%

Corse

7 039     

602      

8,55%

Franche-Comté

28 469     

428     

1,50%

Languedoc-Roussillon

60 250     

937     

1,55%

Limousin

17 840     

364     

2,04%

Lorraine

56 397     

757     

1,34%

Midi-Pyrénées

76 610     

942     

1,23%

Nord-Pas-de-Calais

96 505      

1 631     

1,69%

Basse-Normandie

35 681     

520     

1,46%

Haute-Normandie

49 365     

647     

1,31%

Pays de la Loire

94 160     

1 208     

1,28%

Picardie

44 664     

841     

1,88%

Poitou-Charentes

43 220     

613     

1,42%

Provence-Alpes-Côte d'Azur

137 085     

1 792     

1,31%

Rhône-Alpes

182 681     

2 141     

1,17%

Métropole sauf Ile-de-France

1 326 080     

18 677     

1,41%

Ile-de-France

533 564     

3 884     

0,73%

Métropole

1 859 644     

22 561     

1,21%

 

 

En Espagne, en Italie et en Allemagne, les régions maîtrisent 60 % des dépenses publiques locales ; en France, c'est 12 %.

 

Vingt ans de décentralisation n'ont pas abouti pour l'instant à remettre en cause la hiérarchie traditionnelle des pouvoirs publics : l'action locale repose toujours très prioritairement sur les départements et les communes, au détriment des régions. La France partage avec l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, l'Irlande et l'Italie une organisation des pouvoirs publics locaux à trois niveaux : régions, départements et communes. Mais dans l'Hexagone, contrairement à ce qui se passe dans la plupart des autres pays, les régions n'ont toujours pas leur mot à dire sur la politique des départements qui la composent ni sur celle des communes implantées sur leur territoire.

 20091214 - Décentralisation-18.jpg

Ces chiffres globaux rendent cependant insuffisamment compte du caractère décentralisé ou non des Etats : un fort niveau de dépenses publiques locales peut être compatible avec un niveau important de centralisation, si l'Etat central définit très précisément les conditions dans lesquelles cet argent doit être dépensé. De même, des recettes locales élevées ne sont pas forcément synonymes d'un pouvoir fiscal réel, si les types d'impôt et leurs taux sont eux aussi définis strictement par l'Etat central. Il est important également de savoir si les Etats reconnaissent aux collectivités locales une capacité à emprunter ou s'ils les obligent, au contraire, à équilibrer leur budget.

 

La question de l'autonomie fiscale des collectivités locales est étroitement liée à celle des mécanismes de péréquation permettant de compenser les inégalités régionales. Le système le plus poussé est celui mis en oeuvre en Allemagne : malgré les énormes disparités de richesse introduites par la réunification, il permet toujours aux différents Länder allemands de bénéficier de ressources par habitant assez homogènes, puisqu'elles ne varient que de 99,5 % à 106 % de la moyenne. Ce système est cependant de plus en plus critiqué dans un contexte d'austérité très forte sur les dépenses publiques. L'Italie et l'Espagne disposent également de puissants mécanismes interrégionaux de péréquation (moins égalisateurs cependant qu'en Allemagne).

 

A contrario, la France se caractérise pour l'instant par une absence quasi totale de mécanismes de ce type : la Dotation de péréquation des régions ne pesait que 0,64 % de l'ensemble des dépenses des régions en 2008. Le faible niveau de décentralisation français a pour contrepartie un fort effet redistributif des politiques nationales. C'est le cas en particulier des dépenses de protection sociale qui sont à l'origine de flux importants des régions riches, où les cotisants sont nombreux, vers les régions pauvres, où les allocataires se concentrent souvent. Alors qu'en Espagne ou en Italie, le niveau élevé des dépenses publiques locales est lié notamment à la décentralisation récente de la gestion des politiques de santé.

 

Même si, sur le plan de la décentralisation, les choses sont souvent plus compliquées qu'elles en ont l'air, la France reste donc pour l'instant un pays nettement plus centralisé que la plupart de ses voisins. Du fait, en particulier du faible pouvoir des régions.

07:34 Publié dans Actualités, Economie, Politique | Lien permanent | Commentaires (0) | Tags : décentralisation | | |  Facebook | | |

05 février 2010

Décentralisation : Des inégalités entre collectivités…(2/2)

Inégalités de ressources propres et inégalités de charges : si chaque territoire devait se contenter de ses propres deniers pour fonctionner, les collectivités les plus pauvres seraient contraintes soit de mettre en oeuvre des services publics de mauvaise qualité, soit d'augmenter leurs impôts locaux. Ce qui contribuerait au passage à les appauvrir encore plus, car cela inciterait les entreprises et les individus installés sur ces territoires à les quitter. Pour éviter cette situation, une partie des ressources des collectivités les plus riches est donc reversée aux collectivités démunies, au nom de la cohésion nationale. C'est ce qu'on appelle la péréquation « horizontale ». La péréquation horizontale repose, quant à elle, pour l'essentiel sur le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF), qui représente 173 M€ en 2008 et les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), qui représentent 865 M€ en 2007...Soit 0,5% des dépenses des collectivités locales.

 

Parallèlement, pour compenser les déséquilibres territoriaux, l'Etat concentre certaines de ses dotations sur les collectivités les moins riches fiscalement : c'est la péréquation  « verticale ».  Pour les communes, il s'agit notamment des dotations de solidarité urbaine (DSU) et rurale (DSR) et de la dotation nationale de péréquation (DNP) au sein de la DGF. La réforme de ces dotations a permis de mieux cibler les communes les plus défavorisées, en particulier celles dont le territoire comprend des zones urbaines sensibles et des zones franches urbaines par le biais de la DSU, et celles situées en zone de revitalisation rurale par la DSR. Pour les départements, la loi de finances pour 2005 a prévu la création d'une dotation de péréquation urbaine (DPU) et d'une dotation de fonctionnement minimale (DFM), dont les taux respectifs sont modulés, après répartition de la dotation de compensation et de la dotation forfaitaire, sur décision du Comité des finances locales.

 

20091214 - Décentralisation-17.jpg

Il est difficile de mesurer l'efficacité de ces mécanismes. Selon le rapport du Plan, ils auraient permis, en 2001, de corriger 40 % des inégalités de pouvoir d'achat entre communes, 51 % des inégalités entre départements et 54 % entre régions. Mais dans son rapport d'octobre 2003, le Sénat estimait, quant à lui, que la dotation de l'Etat destinée aux départements « n'affiche aucune corrélation véritable avec le degré de pauvreté» de ces collectivités. « Elle permet aux départements pauvres d'améliorer leur situation financière, notaient les sénateurs, mais enrichit un peu plus les départements très riches comparés aux autres. » Le système est en tout cas beaucoup moins au point que celui qui existe en Allemagne, par exemple, qui permet une réelle redistribution des revenus entre territoires.

 

Si l'on ne veut pas accroître les inégalités entre territoires, décentraliser davantage implique de renforcer les mécanismes de solidarité financière. Depuis mars 2003, la Constitution précise, dans son article 72-2, que «  la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ». Toutefois, le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin n'a prévu pratiquement aucune mesure concrète nouvelle pour y parvenir, si ce n'est d'augmenter le montant de la DSU, qui doit atteindre 1,2 milliard d'euros par an d'ici à 2009. Ce qui représentera moins de 0,9 % des recettes des collectivités.

 

D'où la crainte d'un accroissement des inégalités entre territoires. Et de fait, de nombreuses collectivités (en particulier les régions) ont déjà été contraintes d'augmenter fortement leurs impôts locaux dès 2005 (+24,4% par rapport à 2004). Les élus locaux, de la majorité comme de l'opposition, dénoncent l'insuffisance des moyens financiers que leur accorde l'Etat pour assumer leurs nouvelles charges. En principe, la réforme prévoit que, pour chaque compétence transférée, l'Etat transfère également les moyens financiers que lui-même y consacrait jusque-là.

 

Mais, en pratique, l'exercice décentralisé des mêmes compétences risque de coûter plus cher aux collectivités que ce qu'il coûtait à l'Etat. D'une part, parce que les besoins évolueront dans les prochaines années, notamment à cause du vieillissement de la population. D'autre part, parce qu'une gestion décentralisée de l'action publique entraîne nécessairement des déséconomies d'échelle. Les moyens financiers transférés risquent donc d'avoir été sous-évalués. Ce qui avait déjà été le cas lors du transfert du RMI-RMA aux départements en 2004, ou de la gestion des trains express régionaux (TER) aux régions en 2002.

07:32 Publié dans Actualités, Economie, Politique | Lien permanent | Commentaires (0) | Tags : décentralisation | | |  Facebook | | |

02 février 2010

Décentralisation : Des inégalités entre collectivités…(1/2)

Depuis plus de vingt ans, la classe politique française s'accorde sur la nécessité de décentraliser davantage la gestion des politiques publiques. L'Etat républicain central avait joué jusque-là le premier rôle. En théorie, il est le garant de la solidarité nationale et de l'accès de tous les citoyens aux mêmes droits. A travers ses actions, menées au nom de l'ensemble de la collectivité nationale, et à travers un système de protection sociale unifié au niveau national, son rôle est de donner les mêmes chances à tous les territoires et à toutes les populations.

 

En pratique, son action a manifestement entraîné d'importantes disparités territoriales. D'un côté, on trouve une région parisienne qui concentre la majeure partie de la population et de l'activité économique ; de l'autre, une province à la traîne et désertifiée de façon inquiétante dans de nombreux endroits. Alors que dans des pays traditionnellement plus décentralisés, comme l'Allemagne ou l'Italie, le développement territorial s'est fait de manière beaucoup moins déséquilibrée.

 

Département

Densité (hab/km²)

Lozère

16

Gers

30

Haute-Saône

45

Tarn

66

Côtes d'Armor

86

Doubs

102

Métropole (hors Paris)

111

Gironde

142

Hérault

167

Seine-Maritime

202

Bouches du Rhône

386

Nord

454

Val d'Oise

941

Hauts de Seine

8 843

Paris

20 909

 

Autre vertu de la décentralisation : l'action publique s'adapte mieux aux besoins réels des usagers, les décisions étant prises au plus près du terrain. Elle gagne également en transparence, les citoyens étant mieux à même d'en identifier le responsable et de lui demander des comptes.

 

Mais en confiant une part croissante de l'action publique aux collectivités, on prend aussi le risque que les politiques soient menées différemment d'un territoire à l'autre. D'ores et déjà, on constate par exemple que les départements, chargés de sélectionner et de financer les actions d'insertion destinées aux titulaires du RMI, gèrent cette politique de façon très variable d'une collectivité à l'autre. Les élus locaux peuvent en effet orienter leur action publique en fonction de choix idéologiques qui leur sont propres. Par ailleurs, les collectivités n'ont pas toutes les mêmes moyens financiers pour mener à bien leurs politiques et sont parfois contraintes de procéder à des arbitrages délicats.

 

En 2003, par exemple, les bases de taxe professionnelle et de taxe d'habitation, c'est-à-dire les niveaux de ressources potentiellement taxables, étaient de respectivement 581 et 680 euros par habitant dans la Creuse, contre 3 830 et 2 135 euros dans les Hauts-de-Seine.

En 2007, le potentiel fiscal des régions métropolitaines variait de 74 €/habitant pour la Corse à 131,9 €/habitant pour la Haute-Normandie.

De même, selon le Commissariat général du Plan, les 10 % des communes les plus riches bénéficient de près de 29 % du pouvoir d'achat de l'ensemble des communes françaises, alors qu'elles ne regroupent que 10 % de la population. A l'inverse, les 10 % des communes les plus pauvres ne disposent que de 1,29 % de ce pouvoir d'achat, pour 3,25 % de la population.

 

Toutes les collectivités n'ont pas non plus les mêmes charges à assumer, en fonction des populations qu'elles rassemblent. Alors que le taux de chômage, par exemple, atteignait 10,7 % en Languedoc-Roussillon fin 2007, il n'était que de 6,0 % en Limousin, pour une moyenne métropolitaine de 7,4 %. De même, seuls 4,9 % de la population de Seine-et-Marne était âgée de plus de 75 ans en 2006, contre 14,7 % de celle de la Creuse. Cela implique des niveaux de dépenses très différents, selon les collectivités, dans les domaines d'action pour lesquels elles sont compétentes.

En 2007, le département des Bouches du Rhône a consacré 25,5% de ses dépenses réelles de fonctionnement au RMI, contre 6,3% pour la Mayenne.

En 2007, le département de la Creuse a consacré 19,2% de ses dépenses réelles de fonctionnement à l'APA, contre 5% pour l'Essonne.

 

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Les collectivités sont inégales face à l'endettement : ainsi l'en-cours de dette représentait au 31/12/2007 plus de 1000 €/habitant dans la Meuse contre...0 dans l'Isère. En consacrant l'intégralité de son épargne brute (excédent des ressources de fonctionnement sur les dépenses de fonctionnement, normalement consacrée au financement des investissements) au remboursement de sa dette, il faudrait plus de 11 ans au département de la Meuse pour se désendetter...

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31 janvier 2010

Décentralisation : Des ressources disparates pour une autonomie financière artificielle…(4/4)

Le cas particulier du RMI...

Dès 2004, des écarts considérables sont apparus dans la compensation accordée par département. Ainsi, certains conseils généraux ont reçu des compensations au titre de la fraction départementale de la TIPP inférieures aux engagements constatés dans les comptes administratifs ou par l'organisme payeur : 234 M€ pour 267 M€ à Paris, 314 M€ pour 329 M€ dans les Bouches-du-Rhône, 143 M€ pour 157 M€ dans le Pas-de-Calais, 89 M€ pour 101 M€ dans les Hauts-de-Seine. D'autres ont été surcompensés : 7 M€ contre 6 M€ pour la Creuse, 6,3 M€ contre 5,6 M€ pour le Cantal, 17,8 M€ contre 16,4 M€ pour la Haute-Corse. De façon générale, les grands départements, de plus d'un million d'habitants, ont été tous déficitaires dans des proportions qui pèsent lourdement sur leur trésorerie, enrichissant alors le dossier d'un nouveau contentieux sur le coût des frais financiers. En effet plusieurs départements ont souligné que la prise en charge de tels écarts constituait en réalité une avance de trésorerie consentie à l'Etat, qui avait promis une compensation intégrale pour l'année 2004.

 

Cette contestation des départements n'a d'ailleurs pas cessé sur toute la période car les versements de l'Etat ont toujours été décalés d'un à deux ans par rapport à l'année de référence. Deux raisons expliquent notamment ce phénomène : l'attente de la production des comptes administratifs et l'instabilité ainsi que la complexité des règles de répartition. Depuis lors toutefois, ces écarts sont résorbés, le versement de la TIPP départementale mieux maîtrisé et une procédure d'acomptes mensuels a été mise en place en 2006 afin de répondre à la critique des collectivités.

 

Surtout, au-delà de ces difficultés, les départements ont mis en cause les insuffisances des transferts financiers reçus, en raison de l'accroissement de 7 % du nombre d'allocataires en 2004, portant la dépense globale de 4,7 Md€ (montant estimé de la dépense Etat 2003 et donc de la fraction nationale de la TIPP) à 5,4 Md€. Cette progression s'est poursuivie au même rythme en 2005, la dépense s'élevant à 5,8 Md€ pour se stabiliser en 2007 à 5,9 Md€.

 

La nécessité de compléter les apports de l'Etat aux départements, indépendamment de l'ajustement prévu par la loi au titre de l'évaluation des dépenses réelles 2004, s'est ainsi imposée. En effet, à défaut de tout concours supplémentaire, le déficit se serait élevé en 2005 à 920 M€, pesant de façon très lourde dans les comptes des départements.

 

Aussi un mécanisme nouveau, indépendant de la TIPP, a-t-il été mis en œuvre. Le gouvernement a décidé la création en 2006 d'un fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), doté de 100 M€, destiné à accompagner les efforts d'insertion professionnelle conduits par les conseils généraux.

 

Mais compte tenu de l'écart grandissant entre dépenses réelles et compensation, ce dispositif modeste a dû être immédiatement revu. Le FMDI a été porté à 1,5 Md€, de 2006 à 2008, soit une hausse de 500 M€ par an. Les règles d'attribution ont été modifiées, le fonds étant divisé désormais en 3 parts : 40 % pour la compensation des dépenses exposées, 30 % pour la péréquation entre départements eu égard à leur richesse relative, enfin 30 % en faveur des efforts d'insertion.

 

Ce dispositif qui garantit 1,5 Md€ aux départements, a été encore complété en loi de finances pour 2008 par une nouvelle fraction de la TIPP, pour un montant de 181 M€. Au total, les apports de l'Etat se sont en permanence sédimentés, sur des modes totalement différents : fraction initiale de la TIPP, la contribution dite exceptionnelle de réévaluation au titre de 2004 décidée en 2005, premier puis un second FMDI en 2006 sur 3 ans, enfin ajustement de fraction de TIPP en 2008.

 

Pour autant la revendication de compensation intégrale a subsisté, sur la base d'un déficit cumulé, évalué, selon les approches, entre 1 à 1,4 milliard d'€ en 2007. Les questions de la perpétuation du FMDI et de la négociation des principes de décentralisation qui vont servir de base pour la loi de généralisation du RSA, laissent très ouvertes les perspectives financières dans un environnement économique défavorable à la stabilisation de telles charges.

 

La décentralisation du RMI s'est ainsi en définitive traduite en quelque sorte par « une course poursuite » entre les départements et l'Etat, jamais achevée, au prix d'une progressive perte des repères financiers de la décentralisation. Les conseils généraux considèrent de fait qu'ils ne sont que les organismes payeurs d'une mesure nationale dont les paramètres juridiques comme sociaux et économiques leur échappent et ils s'estiment fondés à revendiquer une compensation budgétaire intégrale.

 

Il en est résulté une considérable instabilité des mécanismes mis en œuvre qui, sans une éventuelle remise à plat à cet égard des relations entre l'Etat et les collectivités départementales, a d'autant moins de raisons de cesser qu'une dégradation des situations sociales pourrait entraîner une impasse budgétaire des collectivités concernées.

 

La prise en charge de nouvelles compétences sociales par les départements a pour conséquence en effet de réduire leurs marges de manœuvre en augmentant l'importance et la rigidité de leurs charges, sans pouvoir influer sur elles de manière significative dès lors que les critères qui les déterminent ne sont pas de leur ressort.

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29 janvier 2010

Décentralisation : Des ressources disparates pour une autonomie financière artificielle…(3/4)

Le fractionnement de la TSCA devient ainsi un dispositif particulièrement complexe. Mais, paradoxalement, les sommes prises sur le risque « incendie » sont complétées par l'attribution d'une part nouvelle de TIPP aux départements. Ces collectivités reçoivent alors en 2008 une quote-part supplémentaire de cette taxe, pour un montant de 180 M€, qui doit être distinguée de celle versée au titre du RMI depuis 2004 et à partir de 2009 au titre du Revenu de Solidarité Active (RSA). Cette décision est d'autant plus surprenante que le rendement de la TSCA sur les assiettes conservées par l'Etat satisfait les besoins de compensation des départements pour au moins de nombreuses années. En effet, le produit de cette taxe restant à l'Etat était estimé en 2008 à 3 Md€. Le montant inscrit dans la nouvelle loi de finances 2009 est de 2,9 milliards. Le mode de financement compensatoire de la décentralisation apparaît ainsi particulièrement confus.

 

En 2008, les fractions d'impôts nationaux compensant la décentralisation prévue par la loi du 13 août 2004 s'élèvent à 5,1 Md€, soit 2 Md€ au titre de la TSCA et 3,1 Md€ au titre de la TIPP. Par ailleurs ces impôts ont subi d'autres ponctions évoquées précédemment (compensation des charges des SDIS et de la disparition de la vignette pour la TSCA, financement du transfert du RMI pour la TIPP). Au total, le produit de la TSCA est divisé en deux parts égales, celui de la TIPP entre un tiers pour les collectivités et deux tiers pour l'Etat.

 

Mais ce partage est mouvant et ne se stabilisera qu'à l'achèvement du processus de décentralisation mis en œuvre par la loi du 13 août 2004. Or, cette stabilisation ne se produira pas. En effet, en conformité avec les règles constitutionnelles, les extensions de compétences ou leurs modifications législatives et réglementaires ouvrent des droits nouveaux sous forme de fractions d'impôts afin de respecter le principe d'autonomie financière. Deux exemples peuvent être donnés pour 2009 : le transfert de 322 M€ de part de TIPP aux départements en raison de l'extension de compétences que constituent la généralisation du RSA et le basculement de l'allocation de parent isolé (API) et celui de 21 M€ pour la modification des règles de formation des assistants maternels et familiaux. Des ajustements, de portée politique et de montants très variables, vont ainsi changer continuellement le partage de ces fiscalités fractionnées entre l'Etat et les collectivités territoriales.

 

En conclusion, les ajustements opérés depuis 2004 n'ont pas contribué à consolider la cohérence d'un dispositif initial de financement de la décentralisation qui prêtait déjà à scepticisme. Il est évident que le rattachement des contrats assis sur le risque de la navigation n'est susceptible d'aucun lien même théorique avec l'activité économique ou la réalité sociologique de la grande majorité des départements.

 

De surcroît, même si des marges financières existent par l'importance des produits fiscaux restants à l'Etat, il n'est pas excessif de s'interroger sur la conciliation de la poursuite de cette montée en charge avec le risque de stagnation des recettes fiscales concernées. Pour la première fois en 2008, le rendement de la TIPP a été revu à la baisse, certes très légèrement.

 

L'ensemble de ces constatations laisse penser que plus que des ajustements annuels, une révision du mode de financement devrait être envisagée à moyen terme.

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27 janvier 2010

Décentralisation : Des ressources disparates pour une autonomie financière artificielle…(2/4)

Pour accompagner l'acte I de la décentralisation, la loi du 7 janvier 1983 a transféré, à compter du 1er janvier 1984, aux départements et aux communes le produit des droits d'enregistrement sur les mutations immobilières à titre onéreux (DMTO) et la taxe de publicité foncière et aux régions le produit de la taxe sur les cartes grises. Si le taux des DMTO n'est pas modulable, sauf à la baisse, par ces collectivités, son rendement est en revanche localisable, car assis sur les transactions réalisées sur leur ressort territorial. Quant aux taux sur les cartes grises, ils sont modulables par les conseils régionaux.

 

Ainsi, des transferts de fiscalités partiellement modulables et localisables ont déjà été effectués mais sans les fractionner. En outre, le rapport entre le produit de ces impôts et le coût des transferts n'a jamais été évalué et n'avait pas pour fondement la compensation intégrale des charges des collectivités locales.

 

Le contexte change lors de l'acte II de la décentralisation. Il revient aux pouvoirs publics de combiner la nature des ressources transférables qui doivent devenir des ressources propres des collectivités avec un niveau de rendement garantissant une compensation intégrale des charges décentralisées, l'ensemble ayant pour but de respecter les ratio d'autonomie financière et en l'occurrence fiscale établis en 2003. Au sens de la Constitution et de la loi organique du 22 juillet 2004, un impôt national fractionné répond à ces critères à condition que la loi puisse « déterminer par collectivité le taux ou une part locale d'assiette ».

 

Il a donc été décidé de financer la décentralisation par le fractionnement d'impôts qui restaient nationaux, dispositif plus commode qu'un reclassement de fiscalité entre l'Etat et les différents niveaux de collectivités, c'est-à-dire un véritable transfert fiscal. Deux prélèvements sont concernés ; la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et la taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA) dont les produits dépassent amplement le coût estimé en 2004 de la décentralisation de 8 milliards. Ce choix avait déjà été fait pour compenser le transfert du RMI, en accordant une quote-part de TIPP aux départements.

 

La loi de finances initiale pour 2005 attribue ainsi aux régions une fraction du tarif de la TIPP et aux départements une fraction de taux de la TSCA, limitée à l'assiette des contrats d'assurance pour les véhicules terrestres à moteur. Ces fractions doivent évoluer chaque année en loi de finances pour s'ajuster aux dépenses transférées.

 

Si, dans la forme, l'Etat respecte la définition des ressources propres, car il détermine annuellement par impôt et par collectivité une fraction de taux, donc un taux, cette fiscalité reste nationale car uniforme pour le contribuable et sur l'ensemble du territoire. Elle n'est fractionnée que pour la répartition de son produit et selon des paramètres exogènes à son assiette, à savoir le montant des compensations financières dues.

 

Pour les départements, le taux de TSCA n'est ni localisable, ni modulable. Depuis 2006, les régions sont bénéficiaires d'un produit calculé sur la base des consommations locales distinguant les différents tarifs qu'elles peuvent partiellement moduler, l'Etat compensant ces variations sur sa propre fraction afin d'en neutraliser l'effet pour les consommateurs. Ainsi l'assiette et le taux de la TIPP sont localisés pour les régions, sans pour autant être différenciés.

 

En outre, le choix fait n'a pas permis de spécialiser un impôt national par niveau de collectivité même si ce but a été recherché en 2004 en répartissant respectivement TSCA et TIPP entre départements et régions. En effet au titre de la décentralisation antérieure du RMI, les départements perçoivent également une part de la TIPP.

 

En raison de ce premier arbitrage, rattachant déjà la TIPP au niveau départemental, on est en droit de s'interroger sur le choix de retenir deux impôts comme base de la compensation de la décentralisation. Le produit de la seule TIPP est très supérieur au besoin estimé, soit 24 Md€ de rendement environ pour 13 Md€ à couvrir y compris le RMI. Il eût donc été possible, compte tenu de la redistribution déjà d'une fraction de la TIPP, de ne retenir que celle-ci pour financer la décentralisation.

 

Ainsi, malgré quelques aménagements en faveur de l'échelon régional qui lui accordent une certaine marge de décision, cette fiscalité fractionnée ne répond que de manière artificielle à l'exigence d'attribution de ressources propres pour compenser les charges transférées.

 

Depuis 2005, les fractions transférées de ces impôts ont crû en proportion des charges décentralisées au titre de la loi du 13 août 2004. La quote-part régionale de la TIPP est passée de 392 M€ en 2005 à 2,9 Md€ en 2008, la quote-part départementale de la TSCA de 126 M€ en 2005 à 2 Md€ en 2008. Cette montée en charge très rapide a exigé des ajustements permanents tant dans les lois de finances initiales que rectificatives en cours d'année.

 

Elle a surtout exigé des modifications du dispositif initial qui s'est avéré pour les conseils généraux insuffisant pour compenser les charges transférées. Le taux de TSCA sur les contrats pour les automobiles est de 18 %. C'est donc dans cette limite (sauf à augmenter le niveau de la taxe) que des fractions peuvent être attribuées aux départements. Ces parts vont vite augmenter; 0,9 % en 2005, 2 % en 2006, 8,7 % en 2007. En 2007 ce taux est corrigé et porté à 9 %. En 2008 la fraction représentative des charges est de 11,5 % de la taxe. Or, le rendement n'est plus suffisant malgré une progression dynamique de l'assiette dont les départements bénéficient chaque année. En effet une partie du produit de cet impôt a déjà été préemptée pour compenser à hauteur de 900 M€ les charges départementales au titre des services d'incendie et de secours (SDIS) et la disparition du produit de la vignette, soit 130 M€. La ressource étant épuisée, il a été nécessaire d'élargir l'assiette à d'autres risques, à savoir les contrats d'assurance sur « la navigation fluviale et maritime des bateaux de port ou de plaisance». Comme l'assiette sur ces contrats d'assurance « navigation » est insuffisante, il a fallu élargir l'assiette au risque « incendie », qui a en revanche un rendement fiscal trop important par rapport au besoin complémentaire de financement. Aussi cette nouvelle base fiscale n'a été prise en compte que très partiellement.

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25 janvier 2010

Décentralisation : Des ressources disparates pour une autonomie financière artificielle…(1/4)

Pour 2007, les impôts directs (les « 4 taxes » : taxe d'habitation, taxe foncière bâti, taxe foncière non bâti et taxe professionnelle) représentaient :

  • 42% des recettes réelles de fonctionnement (RRF) du secteur communal
  • 35% des RRF des départements
  • 23% des RRF des régions

 

En particulier, la taxe professionnelle ne représentait que 18% des RRF du secteur communal et environ 15% des RRF pour les départements et les régions.

 

En complément des impôts directs, un ensemble d'impôts et de taxes est attribué au financement des collectivités locales :

  • Secteur communal : Taxe d'Enlèvement des Ordures Ménagères (TEOM)
  • Départements : Droits de Mutation à Titre Onéreux (DMTO), Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP) et Taxe Spéciale sur les Contrats d'Assurance (TSCA)
  • Régions : TIPP, Taxe sur les cartes grises

 

Pour les départements et les régions, ces divers impôts et taxes représentent respectivement 29 et 32% des RRF.

 

Enfin, à ces ressources fiscales viennent s'ajouter les dotations et participations de l'Etat, sous la forme notamment de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF). Pour les départements et les régions, cet apport de l'Etat représente respectivement 34 et 45% des RRF.

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Au final, l'autonomie financière des départements et des régions apparaît bien fragile dans la mesure où les ressources fiscales de ces collectivités sont constituées pour une large part de fractions d'impôts nationaux (TSCA, TIPP) ou d'impôts sur lesquels elles n'ont pas de maîtrise (DMTO).

 

La Constitution dispose que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources et que tout transfert de compétence entre l'Etat et les collectivités territoriales doit désormais s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice (compensation intégrale) mais de telle sorte que la part des recettes propres soit préservée.

 

Deux obligations s'imbriquent ainsi : celle de la compensation et celle de la préservation de l'autonomie financière des collectivités. Ces deux exigences qui, prises isolément, sont déjà très contraignantes pour les finances de l'Etat, se sont avérées d'autant plus délicates à respecter simultanément qu'aucun consensus en profondeur n'a pu se dégager sur les notions de ressources propres et de ratio d'autonomie financière.

 

Après de multiples débats, la loi organique du 29 juillet 2004 a arrêté comme ratio d'autonomie un seuil minimal de ressources propres en dessous duquel la libre administration des collectivités est menacée : celui-ci ne peut être inférieur au niveau constaté en 2003, c'est-à-dire avant les compensations dues au titre de la décentralisation. Cependant pour rendre l'objectif moins difficile à atteindre et dans un souci de compromis, il a été convenu que ces compensations, à intégrer aux ressources propres comme des recettes fiscales, peuvent être constituées de parts ou de fractions d'impôts d'Etat, afin de maintenir le ratio initial.

 

Les lois de finances doivent ajuster cette redistribution si, après évaluation, le seuil de part déterminante de ressources propres fixé en 2003 n'est plus respecté. A cet effet un rapport est présenté chaque année au Parlement.

 

Ce système a, en fin de compte, privilégié la nécessité de trouver des moyens budgétaires pour alimenter la compensation financière par rapport à l'objectif plus fondamental d'apporter aux collectivités des recettes fiscales réellement autonomes.

 

La France est l'un des très rares Etats européens à avoir constitutionnalisé et établi un lien d'une grande rigidité, figé en 2003, entre autonomie du secteur décentralisé et nature des ressources apportées par l'Etat, notions complexes dont la définition donne lieu à d'infinis débats. Il en résulte, outre une quasi impossibilité à réformer la fiscalité locale, une quête permanente et probablement impossible à satisfaire de recettes fiscales, à la fois productives, dépourvues d'effets économiques non désirés et dont les différents niveaux de collectivités puissent, chacun, influencer le produit.

 

De nombreux Etats, fédéraux ou fortement régionalisés, ont opté pour le partage organisé de grands impôts fortement productifs, dépourvus de liens directs avec les territoires, sans considérer pour autant que ce partage altérait l'autonomie de décision des collectivités bénéficiaires.

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23 janvier 2010

Décentralisation : Une répartition des compétences pas si claire que ça… (4/4)

Pour tenter de réintroduire une certaine cohérence à l'ensemble, il a été décidé la création de la notion de « chef de file », compromis entre le respect des principes d'autonomie réaffirmés et la nécessité d'ordonner au mieux la mise en œuvre opérationnelle des compétences réparties entre plusieurs échelons. Cette méthode avait en outre pour intérêt de conférer progressivement un rôle plus important à la collectivité régionale, mais elle est restée en grande partie théorique.

 

La loi du 13 août 2004 (cinquième alinéa de l'article 72) a attribué par deux fois la fonction de collectivité chef de file : à la région dans le domaine économique (article 1) et au département s'agissant de l'action sociale (articles 49, 50 et 56), comme cela vient d'être évoqué. Mais ces deux fonctions de chef de file présentent des profils et des contenus assez différents. Le département se voit confier, à quelques exceptions près, la responsabilité globale de la mise en œuvre de la politique d'action sociale sur la base d'un socle certes incomplet ou dans des conditions jugées encore perfectibles. Cette collectivité dispose néanmoins de la part majeure des attributions et des financements. La région est dans une situation moins favorable. Elle ne dispose que d'un rôle général d'animation en matière de développement économique exercée par le biais de schémas, voire de conventions dans le meilleur des cas. Le conseil régional ne peut, par exemple, adopter le schéma régional de développement économique « qu'après avoir organisé une concertation avec les départements les communes et leurs groupements » (article 1er de la loi du 13 août 2004).

 

En pratique, la loi n'accorde pas à la collectivité chef de file de véritables pouvoirs de contrainte (par exemple, une valeur prescriptive des schémas départementaux et surtout régionaux). La réussite des objectifs attachés à la fonction de chef de file dépend ainsi fortement du poids des compétences détenues en exclusivité dans le secteur considéré et des rapports de force locaux, qui par nature sont divers et instables.

 

Dans l'élaboration du nouveau cadre législatif, le pouvoir politique avait affirmé son intention de privilégier l'échelon régional comme niveau pertinent de coordination des politiques décentralisées et d'Etat.

« A coté de l'Etat, la région doit être l'échelon de la cohérence et de la stratégie. Ses compétences, la destinent aux politiques d'orientation des hommes et des territoires : c'est la politique en direction des jeunes adultes, leur orientation vers les métiers de demain, l'appui aux universités ; c'est la formation tout au long de la vie ; c'est l'action économique, les schémas d'aménagement et de transport qui structurent les territoires. Les départements eux, ont principalement vocation à gérer, en subsidiarité avec les agglomérations, les politiques de solidarité et les équipements de proximité ». (Discours du Premier ministre à Rouen le 28 février 2003 pour la clôture des assises des libertés locales)

 

Or les arbitrages gouvernementaux et les choix parlementaires ont abouti à un renforcement des départements et des intercommunalités.

Plusieurs raisons expliquent cette situation contraire aux intentions initiales des promoteurs de la décentralisation. L'armature administrative antérieure a prévalu à partir du moment où la réforme prolongeait les répartitions de compétences anciennes (routes, personnels de service des établissements d'enseignement). Le poids des collectivités départementales et urbaines, notamment au plan budgétaire et en fonction de leur emprise territoriale, ne pouvait être ignoré, alors que les régions étaient parfois moins riches et leurs services peu territorialisés. Les compétences d'aménagement du territoire traditionnellement réservées à la région sont restées comme par le passé assez floues dans leur contenu opérationnel, permettant aux autres niveaux de collectivités de continuer à exercer un rôle. La difficulté à consacrer le niveau régional est manifeste dans la répartition des grands équipements structurants. Il aurait été cohérent d'en réserver l'attribution au niveau régional, responsable de la politique d'aménagement du territoire. Mais en définitive une simple priorité lui a été accordée dans cette matière.

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